Conseil économique et social - 23/08/2008

Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés

(article 12 du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion)

Projet d’avis
présenté au nom de la section du cadre de vie par
M. Henri Feltz, rapporteur


Par lettre en date du 24 juin 2008, le Premier ministre a saisi le Conseil économique et social d’un avis sur l’article 12 du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, portant sur la création d’un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés.
La préparation du projet d’avis a été confiée à la section du cadre de vie, qui a désigné M. Henri Feltz comme rapporteur. Pour son information, la section a entendu en audition Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville.
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INTRODUCTION
La problématique de la requalification des quartiers anciens dégradés n’est pas en soi une problématique nouvelle. Leur dégradation progressive au fil des années, ou leur inadaptation à l’évolution de l’habitat, a suscité constats, diagnostics et actions à différentes échelles de temps et de responsabilités. Pour ne retenir qu’un exemple historique, celui de Paris, la situation d’une partie des quartiers situés à l’intérieur de l’ancienne enceinte de Charles V a suscité des opérations de rénovation dès le début du XIXème siècle, plusieurs décennies avant l’intervention d’Haussmann, et une loi permettant d’abattre les logements insalubres a été adoptée avant le Second empire. L’insalubrité, en effet, a souvent été le déclencheur initial de l’action publique, et mérite de l’être encore tant son éradication apparaît comme difficile à atteindre – d’autant plus qu’elle renaît au fil des ans. La lutte contre les immeubles insalubres, étendue à l’ilot ou aux groupes d’ilots, occupe ainsi une place importante dans la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
Bien d’autres objectifs sont venus légitimement s’y ajouter, que l’on retrouve notamment dans les projets que doivent présenter les plans locaux d’urbanisme : identifier les quartiers ou secteurs qui devront faire l’objet d’une restructuration ou d’une réhabilitation, créer ou développer des espaces ayant une fonction de centralité, conduire des opérations d’aménagement au sens large. Cette approche de plus en plus globale intègre désormais le maintien ou la création d’équipements sociaux (crèches…), d’activités économiques ainsi que le développement de l’emploi, elle reconnaît l’importance des préoccupations d’animation et d’éducation culturelles (accès à la création et aux oeuvres…). Elle accorde à la sécurité qui garantit le respect des personnes et des biens la place qui est la sienne, mais souligne qu’elle s’enracine, avant tout, dans le développement de la citoyenneté, qui permet à chacun de se sentir lié par le pacte social et fait de la sûreté l’affaire de tous. Elle érige désormais en priorité le retour à la mixité sociale, à l’opposé des dynamiques de ségrégation que la requalification des centres villes anciens a parfois favorisées.
Plus largement, il est apparu que sous cet aspect de la mixité comme sous d’autres, la requalification des quartiers anciens constituait un véritable enjeu, et qu’elle pouvait contribuer plus efficacement qu’elle ne l’a fait jusqu’à présent à résoudre la crise du logement. Pour mesurer l’ampleur de cette crise, qui sévit dans notre pays depuis plusieurs années, il suffit de rappeler quelques uns des objectifs assignés au secteur du logement par le plan de cohésion sociale et le programme national de rénovation urbaine : une production de 500 000 logements sociaux entre 2005 et 2009 pour le premier, la réhabilitation de 400 000 logements et la reconstruction de 250 000 autres entre 2007 et 2013 pour le second.
C’est la raison pour laquelle le projet de loi de « mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion » en cours de finalisation, sur la totalité duquel le Conseil économique et social regrette de ne pas avoir eu à s’exprimer, contient des dispositions qui s’apparentent à celles que l’on trouverait dans une loi de programme. C’est cette nature qui conduit le gouvernement à les détacher de l’ensemble du texte, comme si l’article du projet consacré à la requalification des quartiers anciens dégradés était un texte autonome, et c’est ce qui vaut à notre assemblée d’être aujourd’hui consultée sur le sujet. L’examen auquel il a été procédé dans les pages qui suivent est cependant nécessairement incomplet, faute d’avoir pu disposer du texte de la totalité de la loi. Certaines de ses dispositions auront en effet des implications directes pour le programme et ses modalités de réalisation.
Bien que ces éléments lui fassent défaut, le Conseil économique et social estime possible de formuler deux remarques générales à propos du texte qui lui est soumis pour avis :
•  Les financements prévus pour la réalisation du futur programme national sont conséquents, mais la description de l’origine des fonds, des circuits administratifs et financiers qui permettront de les réunir tous est incomplète. Les modalités pratiques de mise en oeuvre ne sont qu’esquissées. Le Conseil n’a pu par conséquent que s’en tenir aux conjectures.
•  La définition des quartiers anciens dégradés, ou plutôt celle qui permettra d’aboutir à la liste définitive qui sera publiée par arrêté, est très administrative. Il est bien entendu normal qu’elle accorde beaucoup d’importance à l’habitat indigne et à l’inoccupation des logements. Le Conseil regrette cependant l’absence parmi les critères retenus, sous réserve de l’exactitude de ses informations, de critères socioculturels et de critères socioéconomiques, dont la présence permettrait de déterminer une typologie moins exclusivement fondée sur la nature de l’habitat et partant, d’arriver à une véritable définition de ces quartiers. Dans la première partie, seront évoqués les critères retenus pour la future liste et donc pour l’élaboration du programme gouvernemental, dans la seconde, de manière très empirique, ceux qu’il conviendrait d’ajouter pour traiter plus globalement de la question de la requalification de ces espaces – l’article 12 du projet de loi manifestant d’ailleurs la volonté de remédier à certaines des difficultés soulignées.

Paris, le 3 juillet 2008

> Projet d’avis du 03/07/08

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