Note de synthèse - 3/06/2010

Mission d’information et d’évaluation sur les PRI : conclusions du groupe municipal "faire gagner marseille"

 Les dispositifs des P.R.I. ont été mis en place par la municipalité Vigouroux, entre le 28 septembre 1992 (PRI « Thubaneau ») et le mois de février 1995 (PRI « Centre Ville »). Ils ont ensuite fait l’objet de nombreux avenants de 1996 à 1998 « qui ont modifié en profondeur la philosophie des projets par le recours massif à des intervenants extérieurs privés et par l’intégration des dispositifs nouveaux en matière, notamment, de garanties locatives et de vacances… » (rapport de la Chambre Régionale des Comptes de 1998).
 
La délibération du 21 décembre 1998 a permis d’harmoniser la gestion des opérations avec l’intervention d’un seul opérateur et la suppression progressive des « prestataires extérieurs ». Elle a élargi considérablement le périmètre du dispositif qui concerne sept et bientôt huit déclarations d’utilité publique et porte sur 8000 logements environ.
 
Pour les experts, l’évaluation d’une politique publique passe par la mesure de son efficacité (a-t-elle rempli les résultats qu’elle s’assignait ?), de son efficience (les résultats sont-ils à la hauteur des moyens financiers utilisés ?) et de sa pertinence (ses objectifs explicites ou implicites répondent-ils à la nature du problème posé, en l’occurrence la paupérisation et la marginalisation des quartiers concernés).
 
Le P.R.I. a-t-il été un dispositif efficace ?
 
D’après les chiffres fournis par le concessionnaire Marseille Aménagement, sur 5000 logements concernés, 3725 ont été prescrits, 1790 achevés et 405 en cours. Ainsi, quinze ans après le démarrage de l’opération, neuf ans après la date initiale fixée pour sa clôture, moins de 60% des logements (2195 sur 3725) aura fait concrètement l’objet de travaux. Le ratio est sensiblement meilleur pour le Panier à 70% (2112 logements réhabilités ou en cours sur 3 000).
 
Sans sous-estimer la complexité et la lourdeur des procédures (D.U.P.), l’opération aura été prorogée 9 années supplémentaires, tout cela pour aboutir à un résultat que l’on qualifiera de très moyen au regard des objectifs affichés en 1998. Au delà de la lourdeur du dispositif, il semble que la défiance de nombreux propriétaires, souvent mal informés des modalités de ces opérations, n’ait pas permis d’enclencher une véritable dynamique. Cette absence de dialogue et de concertation sur une opération de rénovation urbaine d’une telle ampleur explique pour partie ce résultat mitigé (qui est meilleur pour le Panier). Mais cette évaluation, purement quantitative, doit se doubler d’une analyse plus qualitative du dispositif.
 
L’intérêt d’un PRI est de manier « l’incitatif » (déductions fiscales, subventions, facilités de montage…) et « le coercitif » (D.U.P.). L’équilibre du dispositif repose donc sur le juste dosage entre « la carotte et le bâton ». Pour les propriétaires bailleurs investisseurs, l’opération est présentée avant tout comme un produit financier (il faut donc rendre le produit le plus attractif possible en termes de rentabilité sur neuf ans) et non comme une opération patrimoniale de valorisation de son bien. Exemple même de cette contradiction, les investisseurs privilégient, pour des raisons de « fluidité du marché », les petites surfaces (studio, T1, T2) alors que l’un des objectifs affichés par la ville était la production de logements destinés à des couples avec enfants. Cette même logique, purement financière, explique les nombreuses malfaçons constatées dans les travaux de rénovation « visés » par les sociétés gestionnaires de portefeuille et non par les propriétaires eux mêmes.
Ces travaux ne font, en fait, l’objet d’aucun contrôle public (à part celui de l’Architecte des Bâtiments de France sur les parties communes) d’après l’aveu même du Directeur de Marseille Aménagement (réunion du 22 avril 2010).
 
Les PRI souffrent donc d’une réelle contradiction entre l’intérêt public (celui de la collectivité et des habitants) et les intérêts privés (propriétaires bailleurs et surtout investisseurs) qui n’ont pas les mêmes objectifs. Ainsi pour les propriétaires ou les acquéreurs de logements prescrits, les locataires sont à l’évidence considérés comme « un problème » car se pose la question de leur relogement (légalement à la charge du propriétaire). L’association « Un Centre Ville pour Tous » a ainsi pointé depuis des années un certain nombre de cas ou les propriétaires (ou les gérants d’hôtels meublés) s’empressaient de congédier leurs occupants afin de revendre leur bien à un meilleur prix au concessionnaire. L’association estime que de 300 à 500 personnes ont été ainsi « expulsées », souvent de manière illégale, de leurs logements. Depuis 2004, il semble que ces pratiques aient cessé en raison de la pression exercée par les associations et l’Etat. Mais il faut noter que des locataires expulsés semblent avoir été souvent relogés grâce à l’aide de la ville (via le CCAS), sans que cette aide soit refacturée aux propriétaires alors que la loi l’exige.
 
Les PRI ont aussi été présentés comme une opération permettant de produire (en réhabilitation de bâti ancien) du logement social avec de l’argent privé. Cette vision est parfaitement inexacte car le dispositif, stricto sensu, n’oblige pas l’investisseur à conventionner ses loyers. Et ce n’est d’ailleurs pas le but affiché par la municipalité dans sa délibération de 1996 : « …les prix de location ne devront pas être trop largement supérieurs au marché conventionné, en tout cas dans un premier temps  ».
 
Ces derniers mots (parfaitement explicites) confirment l’un des objectifs (implicites) des PRI à savoir la mutation sociologique à « marche forcée » des quartiers concernés. Ainsi JC Gaudin expliquait dans La Tribune en 2001 qu’il souhaitait « voir revenir en Centre Ville les Marseillais qui paient des impôts ». Mais le problème se pose alors de savoir ce qu’il advient des autres catégories de la population qui habitent, souvent depuis longtemps, ces mêmes quartiers…
 
Les PRI ont, de la même façon, eu de lourdes conséquences pour un certain nombre de « propriétaires occupants » disposant de revenus trop modestes pour effectuer les travaux que la procédure leur imposait. Ceux-ci ont de plus souffert « d’une très mauvaise information » (audition de Mme Cordier, Présidente de la Confédération des CIQ). Ils ont souvent été obligés de céder leur bien au concessionnaire et de déménager dans d’autres quartiers. Dans le 1er arrondissement, le pourcentage de propriétaires occupants est ainsi passé de 36 à 27% et il est devenu largement inférieur à la moyenne marseillaise (44%). La diminution de cette catégorie de propriétaires, intéressés directement à l’avenir de leur quartier, est un effet particulièrement négatif des PRI dont la priorité ciblait la catégorie des « investisseurs ». Le problème est que « ceux-ci achètent du Belsunce et non à Belsunce » comme le déclarait un professionnel. Enfin il faut noter que le taux de logements vacants en Centre Ville n’a pas diminué et reste, avec 24%, l’un des plus élevés de la ville.
 
L’insuffisance de résultats des PRI est confirmée en février 2008 quand la municipalité décide (enfin) la mise en place, dans ces mêmes quartiers, de véritables opérations de logements sociaux, ce qui est un aveu en soi. Il semble néanmoins que ce rapport ait été avant tout dicté par des motifs purement « politiciens » et les réalisations qu’il envisageait se font d’ailleurs toujours attendre…
La création de la mission Centre Ville/Vieux Port, intervenue en février 2009, a pointé, de la même façon, les insuffisances des dispositifs PRI. Il est ainsi clairement affirmé que la rénovation du Centre Ville nécessite une vision d’ensemble et une intervention de tous les acteurs publics. Or, malgré quelques investissements importants (BMVR, ligne de tramway…), la municipalité s’est surtout appuyée, particulièrement en matière de logement, sur les seuls dispositifs privés , ceci à la fois pour des raisons d’économies budgétaires (à courte vue) mais aussi en raison d’un « pré supposé idéologique » vantant la « supériorité de la gestion privée sur la gestion publique » (interview de Jean-Claude GAUDIN en février 2001).
 
Le PRI a-t-il été un dispositif efficient ?
 
En février 1995 la participation publique sur l’opération globale (hors défiscalisation) est évaluée à 70,3 millions de francs (10,7 millions €). En 1998, suite au re-dimensionnement de l’opération, cette participation totale est évaluée à 25,5 millions €. Fin 2010, le coût pour les contribuables marseillais des seuls PRI (hors OPAH) atteint 45,1 millions dont plus de 20,7 millions (45% !) auront servi au fonctionnement même du dispositif (frais de personnel, honoraires des « commercialisateurs »…). Bien évidemment, ces 45,1 millions d’euros n’incluent pas le montant d’argent public « versé » aux opérateurs privés sous forme de défiscalisation, montant qui semble relever du secret d’état. Notons néanmoins, qu’une notice datant de 1998 vante aux investisseurs « une économie d’impôt potentiel de 231000F (35.000 euros) sur un T3 ». En estimant plus raisonnablement ce montant à 30.000 euros et pour 750 logements rénovés par les investisseurs, on arrive à un montant total de défiscalisation d’environ 22,5 millions .
 
Le montant total des aides publiques atteint alors 67,6 millions (sans inclure les sommes dépensées par le CCAS pour reloger les locataires mis à la porte par leurs propriétaires, sommes qui ne sont pas recouvrées en totalité). Ce montant est donc loin d’être négligeable surtout si on le rapporte au nombre de logements réellement rénovés aujourd’hui (environ 4600). La ville aura donc dépensé plus de 9800 € par logement rénové (et 14.700 € d’argent public si l’on comptabilise les défiscalisations à la charge de l’Etat), somme largement supérieure à l’aide qu’elle apporte pour la création de logements sociaux (de 4000 à 8000 € par logement). Il faut enfin noter que ces aides (payées par l’ensemble des contribuables marseillais) sont versées à des propriétaires privés et correspondent à une charge nette pour la Ville, sans aucun accroissement de son patrimoine ou de son actif (alors que si elle finance des logements construits par son office HLM, le patrimoine de la ville s’accroît indirectement).
 
Conclusion : les PRI ont-ils été pertinents pour résoudre la problématique du Centre Ville à Marseille ?
 
Parce qu’il allie à la fois l’incitatif et le coercitif, le PRI peut être un outil intéressant pour amorcer une dynamique dans des zones très dégradées ou les propriétaires ne voient pas l’intérêt de rénover leurs biens. Les PRI ont ainsi incontestablement modifié la physionomie des quartiers concernés (il eut été inquiétant que ce ne soit pas le cas après quatorze années d’intervention et plus de 67 millions d’euros de participation publique ). Mais cet outil, relativement coûteux, s’est révélé tout à fait insuffisant pour induire une véritable re-dynamisation de ces quartiers comme tous les marseillais s’en aperçoivent aujourd’hui. Et si de « nouveaux habitants » ont emménagé dans ces quartiers, ils sont souvent repartis en raison d’une qualité de vie et d’une qualité de « ville » qui laisse toujours à désirer.
Les PRI ont surtout montré, dans leur mise en œuvre, qu’ils avaient été implicitement conçus comme « une machine à déménager » les habitants les plus modestes de ces quartiers, encore nombreux en Centre Ville (ce qui est une spécificité marseillaise). Cet objectif n’a pas été véritablement atteint car la municipalité semble avoir oublié le rôle « social » irremplaçable de nombreux logements de ces quartiers ainsi que la force des réseaux de solidarité qui les irriguent. Cet environnement explique que les habitants préfèrent souvent rester sur place malgré des conditions de vie difficiles.
 
Depuis 2008, la municipalité semble avoir évolué sur cette question en votant le principe de la réalisation d’opérations de logements sociaux puis en créant en février 2009 la mission Centre Ville/Vieux Port qui a souligné les nombreux dysfonctionnements touchants ces quartiers. Enfin la municipalité a imposé autoritairement à son concessionnaire la clôture des PRI, ce qui est révélateur d’une prise de conscience des faiblesses et des problèmes posés par ce dispositif.
 
Parmi toutes les critiques que l’on a pu dresser sur les insuffisances des PRI, le manque de transparence, de concertation et de dialogue avec les habitants nous apparaît particulièrement fondée. Un large dispositif de communication a été déployé pour attirer les investisseurs de tout le territoire. Par contre, en ce qui concerne les petits propriétaires (occupants ou bailleurs ) et plus encore, les habitants dans leur ensemble, l’information s’est souvent résumée à celle imposée légalement par les procédures de D.U.P. Malgré quelques réunions d’information, la municipalité n’a pas su (ou n’a pas voulu) instaurer un vrai débat avec les habitants pour expliciter ses objectifs et défendre l’intérêt de l’opération pour le renouveau de leur quartier. Cette absence de dialogue a naturellement entraîné beaucoup de blocages, de méfiance et d’incompréhensions de la part d’une population qui sentait bien que ces opérations ne s’adressaient pas en priorité à elle et, au contraire, pouvait constituer une menace pour son avenir.
 
La municipalité a ainsi laissé son concessionnaire être confronté à des problèmes qui relevaient clairement de la responsabilité des élus. La SEM Marseille Aménagement a donc souffert (et bénéficié) d’une absence inquiétante de pilotage politique et de contrôle administratif de la part de la municipalité, seule dépositaire de l’intérêt public. On a ainsi pu voir en 2009 le Directeur Général s’opposer clairement aux décisions de son nouveau Président (qui souhaitait « remettre de l’ordre ») et obtenir la démission de cet élu… Prenant conscience assez tardivement de ces « dysfonctionnements », la municipalité a souhaité que la Chambre Régionale des Comptes effectue une mission de contrôle, ce dont le groupe FGM se félicite au nom de la transparence nécessaire dans l’utilisation de l’argent public. Il paraît aussi souhaitable que la CRC s’interroge sur l’évaluation comptable et le devenir du patrimoine acquis par Marseille Aménagement dans le cadre des PRI.
 
Dans un article, paru le 30 août 2002, le Directeur Général esquissait ainsi sa vision des choses et développait déjà un plaidoyer « pro domo » (comme il l’a manifestement fait lors de son audition du 22 mai), sous forme de questions et de critiques feutrées en direction de son concédant : « …Pour atteindre l’objectif de reconquérir le Centre Ville et de faire revivre urbanité et citoyenneté … seul un portage politique fort est à la mesure de l’enjeu. Il faut également un projet global d’aménagement pour donner toute sa cohérence à l’action et répondre à toutes les questions. Quelle vocation commerciale, culturelle ou ludique ? Quelle politique de déplacement et du stationnement ? Quelle population ? Quelle typologie du logement ? Quelle qualité d’espace public ?  ».
Émanant du principal responsable des PRI, spécialiste de l’aménagement urbain et bon connaisseur de la « réalité marseillaise », ces questions très pertinentes dessinent en creux toutes les insuffisances et les limites du dispositif tel qu’il a été conçu et surtout mis en oeuvre depuis 1996.
 
La municipalité actuelle a ainsi fait sienne l’idée qu’un simple mécanisme de spéculation foncière entraînerait à moindre frais (et quitte à « sacrifier » une partie de la population) le renouveau urbain de tout un quartier, ce qui n’a manifestement pas été le cas.
 
L’objectif principal était clairement d’attirer de « nouveaux habitants » mais la rénovation (souvent bâclée) des façades et des cages d’escalier n’a eu que peu d’effets dans ces quartiers paupérisés car elle ne s’est pas accompagnée d’une intervention publique forte en termes de logement bon marché, d’équipements de proximité, de rénovation des écoles, de sécurité, de propreté et d’action sociale.
 
Les PRI ont obligé la municipalité à se confronter, bien malgré elle, au dossier lourd et complexe du logement social, de la précarité et de la mixité en Centre Ville. Mais elle s’est appuyée sur ces outils pour « déplacer » (à tous les sens du terme) les problèmes plutôt qu’à véritablement les affronter.
 
Ce dispositif, s’il peut s’avérer nécessaire pour amorcer la réhabilitation d’une rue ou d’un secteur précis, est à l’évidence un outil insuffisant et mal adapté à une zone aussi vaste et confrontée à de tels problèmes sociaux. La réhabilitation du Centre Ville doit impérativement s’appuyer sur une réflexion globale qui aborde tous les problèmes diagnostiqués et tente d’y répondre par une série d’actions sectorielles (relevant souvent de multiples acteurs) et d’un dispositif d’accompagnement social solide et cohérent.
 
Le groupe FGM appelle ainsi de ses voeux une politique d’acquisition/amélioration de logements bon marché, un traitement massif et « sur mesure » du problème des hôtels meublés, la valorisation du tissu commercial en place, des incitations financières majorées pour les propriétaires occupants, un soutien renforcé à tous les services publics et plus particulièrement au secteur scolaire et social. Ce programme nécessite enfin une véritable concertation avec les habitants en place tout en fixant clairement l’objectif de rendre aussi ces quartiers plus attractifs pour d’autres couches sociales et encourager ainsi la mixité sociale.
 
Malgré les quelques progrès constatés en terme de rénovation immobilière, la municipalité doit aujourd’hui « passer à la vitesse supérieure » afin de réhabiliter en profondeur ces quartiers stratégiques et à les (ré)intégrer harmonieusement au reste de la ville en s’appuyant sur une projet global de développement de notre métropole.
 
La condition indispensable à cette démarche nouvelle est de prendre enfin en compte la spécificité de ce secteur à savoir la présence d’une population largement précarisée et souvent immigrée. Cette spécificité, si elle était, une bonne fois pour toute, intégrée, traitée et valorisée, pourrait en effet constituer un atout original pour une métropole qui se veut « cosmopolite » et « euro méditerranéenne ». Mais au delà des mots et des slogans, la municipalité actuelle partage-t-elle réellement cette conviction ? Son action, depuis 15 ans, en matière d’urbanisme et de logement bon marché, laisse planer quelques doutes à ce sujet.
 

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