Compte-rendu - 15/03/2011

Rencontre information-formation « La participation des habitants Est-elle possible ? »


6ème atelier information-formation 2010-2011


Mardi 22 février 2011 


Avec :


Philippe LANGEVIN et Laurent BELICKI


Pour l’Association Régionale pour le Développement Local


 


Michel GUILLON


Pour Un Centre Ville pour Tous


Rappel du cadrage CVPT :La participation des habitants aux projets d’aménagement ou à la réflexion sur l’avenir des villes est constamment évoquée. La loi exige des procédures de consultation des habitants dans un certain nombre de cas.


Mais la tâche est immense, les responsables politiques dotés de bonne volonté se découragent, les autres s’en tiennent au minimum légal. La plupart du temps, sous prétexte de délais trop courts, de risques de recours administratifs, de récupération politique, ou par peur d’affronter le débat public, par absence de méthode de concertation, le débat tourne court.


 


A Marseille plus qu’ailleurs la concertation est escamotée. Certes les réunions sont multiples, le plus souvent ponctuelles et à l’initiative des associations et CIQ qui sollicitent les élus. Mais globalement, tous les responsables redoutent le débat : les fonctionnaires qui ne sont pas mandatés et les politiques qui ont trop peur d’être mis en porte-à-faux.


 


Un Centre Ville pour Tous a son expérience, l’Association régionale pour le développement local (ARDL) est depuis de nombreuses années engagée auprès des Conseils de développement pour les aider à construire leur méthode de concertation.


Les deux associations vous invitent pour un échange sur leurs pratiques de concertation et leurs propositions pour l’avenir 


 


Michel Guillon : comment se pose aujourd’hui la question de la participation des habitants à la gouvernance des villes ?


1 - Jusqu’aux années 70, quand on parlait des pouvoirs publics, c’est à l’État central et ses services qu’on pensait. Ils absorbaient tout le rôle des pouvoirs publics.


Les administrations locales et les élus locaux n’en faisait pas franchement partie. Ils investissaient largement les fonctions d’expression des besoins de la population, qu’ils représentaient auprès des pouvoirs centraux et de leurs administrations locales. Ils se sentaient proches de "leurs" populations, dans un contexte d’urbanisation modérée ou récente qu’animaient encore les organisations traditionnelles.


La population assistait plus qu’elle ne participait au jeu des relations centre-périphérie (pouvoir central/pouvoir local). Mais elle disposait encore de porte-paroles, fournis par des structures traditionnelles (partis, syndicat, mouvements d’éducation populaires issus de la guerre).


2 – Depuis la décentralisation. En France, c’est un processus qui s’étend sur les années 70 et 80 : avant 1981 la préparation et les essais manqués, après 1982 l’apprentissage.


Par ce bouleversement structurel les responsables locaux (élus et cadres administratifs) sont « passés dans le camp » des pouvoirs publics. La mairie devient un lieu de pouvoirs beaucoup plus concrets (notamment en matière de droit de l’urbanisme). La population comprend très vite que le pouvoir s’est rapproché et déplacé : moins la Préfecture, plutôt la mairie ou la SEM d’équipement, présidée par les élus locaux.


Élus et cadres administratifs locaux commencent à subir, sans l’analyser, les effets d’une coupure entre eux et la (les) population(s) : on verra naître et perdurer chez eux une thématique aussi récurrente qu’impuissante sur la "participation des habitants" : animation, concertation, consultation, participation, ...


Leurs réponses à cette nouvelle donne sont de deux types :


- Les responsables locaux (et nationaux aussi) ont cherché le moyen d’ausculter la population. C’est la vogue des études, sondages et missions d’experts, dont on ne saurait plus se passer.


- D’autre part ils ont développé des pratiques (luxueuses) de communication (presse municipale et publicitaire).


Aucun de ces dispositifs n’assure la présence d’un élément nécessaire de la démocratie : l’échange et le débat. Ceux qui ont lieu au moment des élections sont, de l’avis unanime, loin de combler le vide de l’interface population/élus.


3 - Au cours des années 90, on observe un processus, en cours d’émergence, de nouvelles pratiques collectives d’habitants (et de quelques propositions institutionnelles publiques pour y répondre) :


- des collectifs thématiques (chômeurs, RMIstes, mal logés, sans papiers, malades du SIDA, usagers de services publiques, nucléaire, environnement...)


- des collectifs territoriaux (quartiers, centre-ville, commune, métropole, ... jusqu’à Seattle pour le niveau mondial) sur des enjeux citoyens divers : solidarité et développement social, forum civique, aménagements territoriaux, intercommunalité...


Il semble que l’appétit de ces collectifs ne s’interdit aucun thème ni territoire. Par ailleurs, ils paraissent plus libres par rapport aux affiliations à des dispositifs institutionnels (partis, syndicats, associations traditionnelles). Ils sont libres aussi sur la question de la formalisation statutaire ou juridique.


Ces manifestations collectives d’habitants émergent sur un double terreau :


- Le décrochage du "politique" classique alimente une frustration de participation citoyenne, qui finit par produire en relief un foisonnement d’initiatives. 


- L’acquisition, par beaucoup de citoyens/habitants, de compétences dans les domaines de la gestion urbaine.


En face, du coté des pouvoirs publics, la réponse, modeste dans la forme et malaisée dans la mise en œuvre, est cependant intéressante par sa forme institutionnelle qui la met durablement à disposition des acteurs sociaux. Citons les obligations réglementaires de "concertation" incluses dans nombre de procédures publiques d’aménagement, les CICA de la loi de décentralisation (pour Paris, Lyon, Marseille), les commissions extra municipales et autres Conseils de développement. Globalement elles décevront.


Aujourd’hui, il semble que se soit instauré un fossé entre les habitants qui ont perdu leur supports associatifs traditionnels et des élus et administrations qui peinent à trouver les modes de la nécessaire complémentarité d’une démocratie de participation et d’une démocratie de délégation.


Bref entre pouvoirs publics et société civile c’est l’impasse.


Merci de nous éclairer sur l’existence de lieux où les perspectives sont plus optimistes.


 


 


Laurent Bielicki : Vouloir développer la participation des habitants c’est de fait se heurter à de nombreuses difficultés.


Donc, au-delà d’une réponse à cette question par oui ou par non, il s’agit plutôt d’essayer d’identifier les conditions qui peuvent permettre de rendre plus aisée la participation des habitants.


Participer oui, mais à quoi et pourquoi ?


Depuis quelques années, on constate une sorte de surenchère sur cette question. Participation, démocratie participative, démocratie de proximité, nouvelles pratiques citoyennes, nouvelle gouvernance, gouvernance à 5, partenariat public-privé, concertation, etc.


On ne sait pas si la participation des habitants est possible, mais en tout cas on nous la présente comme nécessaire. Plusieurs raisons sont invoquées :


Une multiplicité de finalités accordées à la participation


La participation serait une réponse à la panne de la démocratie représentativecaractérisée par le désengagement civique, désaffiliation partisane, versatilité de l’électorat, chute du militantisme, hausse de l’abstention aux élections générales et locales : finalité politiqueface à la crise du politique, ou du moins d’une certaine forme de politique centrée sur des institutions publiques et partisanes dont les origines remontent au XIXème siècle.


Dans un monde de plus en plus complexe, la participation serait également le moyen d’améliorer le management public, de moderniser l’administration, de construire des politiques publiques plus efficaces notamment en vue de favoriser le développement territorial. Il s’agit là d’une finalité plus technique, managériale (bonne gouvernance, PPP, new public management).


Enfin, la participation serait aussi le moyen de re-fabriquer du lien social, de peser sur la transformation de rapports sociaux, de favoriser la responsabilisation individuelle, d’éduquer les gens, d’en faire de meilleurs citoyens :finalité sociale


 


Sur le terrain une multiplicité de dispositifs :


La participation apparaît donc comme une réponse à des finalités multiples. Et se développe une sorte d’injonction à participer.


Multiplicité des finalités et donc multiplicité des formes et des dispositifs de participations.


Et depuis une vingtaine d’années, on assiste sur le terrain à une éclosion de dispositifs de participation et à des pratiques très hétéroclites.


La participation devient réglementée et s’institutionnalise. Elle passe de plus en plus par des procédures publiques, visibles et organisées.


Plusieurs familles de dispositifs participatifs peuvent être identifiées, parmi les plus courantes on trouve :


§ les dispositifs en lien avec un projet d’aménagement et de développement ou la création d’une infrastructure. Il s’agit généralement de dispositifs consultatifs, parfois prévus par la loi.


§ les dispositifs liées à des pratiques délibératives ou de recherche de consensus liés à une controverse particulière (sondage délibératif ; jurys de citoyens, conférences de citoyens ou conférences de consensus).


§ Les dispositifs en lien avec un territoire spécifique (assemblées ou conseils de quartier, comité d’arrondissement, conseils de développement de pays ou d’agglomération). 


§ Les dispositifs participatifs adossés à une institution (commissions thématiques extra-municipales, fonds de quartier, budgets participatifs, conseil économique et social régional, conseil départemental de concertation, comité consultatif communal, etc.)


§ Les dispositifs de représentation des usagers dans la gestion ou la co-production des services publics. Ces dispositifs ont connu un fort développement sur l’ensemble du globe en touchant des services divers tels que la gestion de l’eau, les transports, les équipements sociaux ou scolaires…


§ Les référendums : très présente historiquement en Suisse et aux Etats-Unis, la pratique du référendum semble s’étendre aujourd’hui en s’inscrivant dans des échelles locales ou nationales.


Toutes ces formes de participation concernent des finalités qui peuvent être différentes et se distingue à travers de nombreux critères :


 


Des critères de qualification des démarches participatives :


A. Qualification du processus participatif :


1- Le cadre et l’initiative 


2- La finalité 


3- Le champ 


4- L’ampleur


5- L’échelle géographique de la participation 


6- La nature des participants-es 


On constate souvent une tension fondamentale entre la participation individuelles et la participation collective qui découle d’une double méfiance : celle des autorités à l’égard de la représentativité des citoyens mobilisés et celle des groupes organisés face à toute récupération politique.


Ainsi on peut distinguer 5 types de représentation citoyenne :


o la représentation des secteurs de la population 


o Les citoyens organisés 


o Les citoyens mobilisés 


o L’ensemble des citoyens 


o Un échantillon représentatif des citoyens 


 


La représentativité des groupes est en fait souvent contestée. Le choix d’un mode de qualification citoyenne est loin d’être anodin (souvent tentative de mise à distance des groupes)


1- Les bénéficiaires de l’action dans laquelle s’inscrit la participation 


2-  La temporalité 


3-  Le « degré » de participation ou la capacité d’influence sur la décision 


 


B. Méthode et impacts du processus participatifs :


1-  L’impact ou l’influence de la participation / décision publique


2- L’impact ou l’influence de la participation / sur le quotidien des habitants-es 


3- La méthode participative 


Quelles articulations avec les instances décisionnelles ?


Quelles articulations avec la population du territoire ?


Mais attention, la mise en place de dispositifs participatifs de participation ne signifie pas nécessairement un renforcement de la démocratie et encore moins son renouvellement.


Une grande partie des démarches participatives relève aujourd’hui et depuis le début des années 90 d’une forme institutionnalisée de participation (« top down »). Elles indiquent l’existence d’une sorte de rupture avec les formes de participation dominantes dans les années 60 et 70, issues notamment des mouvements du développement local, des luttes urbaines ou de défense de l’environnement, plus ascendantes (« bottom up »), plus spontanées, moins formalisées, reposant davantage sur le mouvement social. Elle s’inscrivait plus dans le champ de la lutte que de la participation proprement dit. La participation telle qu’elle se développe aujourd’hui cherche davantage à pacifier les relations entre l’institution et les administrés, et souvent en dépolitisant les enjeux collectifs.


La participation institutionnalisée amène à la confrontation continuelle de 2 hypothèses : les dispositifs participatifs ouvrent l’espace démocratique ou bien ils favorisent la récupération politique des citoyens organisés.


Alors comment favoriser une participation plus effective, en capacité d’apporter des changements dans l’art de gouverner et dans la vie concrète des gens ?


 


Cela suppose une intervention sur 3 champs distincts et complémentaires :


AXE 1 :le champ de la culture politique et de la législation : construire une autre conception du pouvoir.


La démocratie locale française se caractérise par l’importance théorique conférée à la participation des habitants.


Parmi les freins à l’émergence d’une démocratie locale participative :


- Confusion des pouvoirs exécutifs et délibératifs locaux sur la personne du maire (présidentialisme local),


- Faiblesses des oppositions et des moyens d’action dont elles disposent au sein des conseils municipaux,


- Conception restrictive de la représentation politique locale au parlement : la France est le seul pays dont le parlement est constitué de deux chambres de représentants des intérêts locaux, le Sénat constitutionnellement et l’Assemblée Nationale composée de présidents de collectivités locales qui se comportent mécaniquement comme tel lorsqu’ils légifèrent sur local. La loi locale est faite par des élus locaux pour les élus locaux.


- Neutralisation et contrôle de la participation,


- Personnalisation dans l’exercice de pouvoirs étendus,


- Lisibilité difficile des informations,


- Faible pluralisme des médias locaux.


Toutes ces conditions empêchent l’émergence d’un espace public local de discussion qui soit un espace intermédiaire et collectif entre la représentation politique et les citoyens.


Le droit français en matière de participation n’est pas un modèle du genre. Raison de peser sur des évolutions législatives.


Penser la participation suppose effectivement de gouverner autrement, en s’appuyant notamment sur :


- La création d’espaces publics de délibération qui sont autre chose que les pratiques actuelles de concertation (réduire les opacités (manque d’information, de clarté) ; construire les désaccords ; traiter les désaccords = travailler les conflits


- La formation du jugement public(travail d’information, d’analyses pluralistes, de problématisation de l’information, de confrontation d’idées faisant apparaître convergences et divergences, point de vue contradictoires, favoriser l’appropriation des enjeux collectifs)


- La reconnaissance du rôle des acteurs civiqueset sociaux.


- La mise en place de processus décisionnelsimpliquant une pluralité d’acteurs


- L’évaluationdémocratique des politiques publiques


Pour cela il ne faut pas rester seuls dans son coin mais chercher à trouver des alliances, faire du réseau, fédérer, faire du lobby à une échelle nationale, régionale et locale. (constitution de la plate forme pouvoir d’agir)


 


AXE 2 : le champ de la culture technique et technocratique : construire une autre conception de l’expertise et des cultures professionnelles


Le savoir expert pèse lourdement sur les possibilités de la participation.


En plus le travail de terrain est dévalorisé, les moins formés les moins payés


Les dingues et les malheureux.


Pour cela il faut agir sur les milieux de la formation universitaire et continue, agir au sein des réseaux de professionnels.


 


AXE 3 : dans le champ de la société civile, renouer avec des approches de l’éducation populaire et politique, travailler les dynamiques collectives et la mobilisation sociale.


Il y a là un vrai enjeu de réinvention d’une éducation populaire, qui soit en capacité d’appréhender les personnes comme porteurs de savoirs et d’expériences, de possibilité, de ressource et non pas comme des public caractérisés avant tout par des manques et des besoins.


Travailler sur les envies et le désir, l’émancipation individuelle et collective.


Partir des individus, des petits groupes en facilitant l’expression de la parole, trouver ce les intérêts communs pour petit à petit construire du collectif.


Faciliter la responsabilisation et l’appropriation des enjeux collectifs.


Travailler à l’indépendance des cadres de la participation


Travailler la capacitation citoyenne.


Des enjeux :


ne pas se limiter à la démocratie d’assemblée et confondre la réunion avec la participation.La réunion est un outil parmi d’autres.


se doter de méthodes, d’outils nouveaux,


faire évoluer les dispositifs existants vers des fonctionnements en réseau, en combinant l’inscription dans des processus de participation et en gardant la lutte


 


Ouvrages de référence utilisés par Laurent Bielicki pour préparer son intervention :


 Pierre Mahey, Pour une culture de la participation, ed. Adels


Serge Depaquit, Renouveler la démocratie… oui, mais comment ?,ed. Adels


Philippe Langevin : 


La démocratie participative est invoquée sans arrêt, mais personne n’en veut. On préfère la démocratie administrée (type CESRE), si on n’est pas légitimé par l’élection c’est insupportable. Et du coup « les vieux » font la démocratie entre eux.


Il, y a un lien avec la crise de l’éducation : mémoriser plutôt que participer.


Il y a aussi la crise économique et le temps court des modes de communication actuels (mail, portable), et une vraie difficulté de prendre son temps. Il faut


- s’imposer aux pouvoirs publics


- faire parler ceux qui ne parlent jamais


- un ancrage territorial sur un secteur précis


On est au début du processus, il n’y a pas beaucoup de lieux où les politiques sont mises en cause en fonction de la participation.


 


Dans le débat diverses questions ont été évoquées :


- CVPT fait une expérience de création d’un rapport de force constructif, par exemple pour éviter d’en passer par les tribunaux


- Il y a une vraie difficulté : d’un côté la légitimité des élus de prendre des décisions et de l’autre tout le monde est-il apte à prendre des décisions tout le temps ?


- La politique de la ville est un exercice de participation des habitants, s’il y a souvent un problème de légitimité des habitants, la concertation permet une co-élaboration des projets


- Les CIQ sont davantage une courroie de transmission, CVPT se situe davantage en groupe d’action


- Il y a parfois dans la « participation » un leurre, une manipulation totale


- A l’Ecole d’Archi une tentative de démarche innovatrice interprofessionnelle se fait en ce moment (l’Atelier sans tabou), un lieu d’expérimentation avec les habitants de Sospel (en 06) a été mis en œuvre, avec une exposition et un atelier participatif avec les habitants à cette occasion.


- En faisant participer les habitants à la défense de leurs droits sur la rue de la République, on a davantage fonctionné comme un atelier d’éducation populaire


- Les maîtres d’ouvrage ne sont pas souvent capable de définir l’espace qu’ils ouvrent à la participation, sur ce qui est mis en débat et ce qui ne l’est pas, lorsqu’ils le précisent on peut lever les ambiguïtés, le débat peut être riche si les questions sont bien posées.

Voir l’intervention de Michel Guillon

Voir l’intervention de Laurent Belicki


 


 

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