Compte-rendu - 15/09/2011

« Paris-Marseille, le grand écart de la concertation avec les habitants : l’exemple du PLU »


 


9ème atelier information-formation 2010-2011


 


Jeudi 16 juin 2011


sur :


« Paris-Marseille, le grand écart de la concertation avec les habitants : l’exemple du PLU » 


Avec :


Amélie FLAMAND,Sociologue, Paris


Etienne BALLAN,Association Arènes, Marseille


 


Rappel du cadrage CVPT :La Ville de Marseille est en ce moment très fortement impliquée dans la préparation du PLU (Plan Local d’Urbanisme), document de réglementation urbaine qui, comme l’ancien POS (plan d’occupation des sols), définit le droit des sols mais qui doit aussi établir un lien étroit entre usage des sols, projets urbains et environnement, autant dire qu’il implique les habitants au quotidien.


Un détour par Paris (une fois n’est pas coutume) sera l’occasion de découvrir, à travers une recherche menée avec la rigueur universitaire, les procédures de « démocratie participative » mises en œuvre dans le cadre de la révision du PLU lors de la première mandature de Bertrand Delanoë à la mairie de Paris (2001-2008). Elle montrera les enjeux et limites rencontrées par cette expérience qui s’est pourtant voulue exemplaire par le pouvoir politique.


Retour au contexte marseillais, pour questionner la mise en débat des questions d’urbanisme durant les 15 dernières années, cette période a été marquée par des conflits locaux ouverts par les habitants. Nous verrons, comment ces conflits, avec d’autres facteurs politiques et structurels, ont amené la municipalité à réduire le champ de la concertation et de la participation à sa plus simple expression, à limiter les réunions publiques, pour ne privilégier que la relation et la négociation directe.


Des outils existent pourtant pour mettre en débat le sol et sa vocation, mais sont-ils possibles ici ? Nous souhaitons que cette séance soit l’occasion d’en débattre et de lancer des pistes d’actions pour être associé à l’élaboration du PLU.


Amélie Flamand (Centre de Recherche sur l’Habitat) :


L’expérience de Paris est intéressante. Le PLU a été révisé à partir de 2001 et terminé en 2006. Notre enquête est intervenue en fin de processus.


L’émergence de l’idée de participation remonte à la fin des années 1970, c’est la loi SRU qui l’a validé, puis la campagne de la gauche en 2000-2001. La gauche va changer la pratique, elle s’est fondée sur quelques expériences de conseil de quartier dans les XIXème et XXème arr. L’un des 1rers chantiers de ces nouvelles pratiques a été la révision du PLU.


Une mission PLU a été mise en place, avec la direction de la communication et de la concertation de la Direction de l’Habitat et l’adjoint à l’urbanisme. Des référents PLU ont été désignés dans les mairies d’arr.. Il y a 2 enjeux : l’un urbain, l’autre politique (qui concerne la participation des habitants), il y a aussi la question de l’articulation des échelles, du macro (Paris-Grand Paris) au micro.


Si l’on se réfère à l’échelle des différents niveaux théoriques - information / concertation / cogestion / codécision - les dispositifs de concertations mis en place par les organisateurs était plutôt flous.


Il y avait des dispositifs de concertation adressés aux experts (8 thématiques) auxquels élus et associations participaient


En ce qui concerne les Conseils de quartiers, la loi dit très peu de choses, de ce fait ils ont des formats très variables. Et la place de l’élu qui y participe peut y être très différente selon les cas et cela influe sur la nature du conseil de quartier.


Des états généraux du PLUont été organisés pour tenir ensemble les différentes échelles, en particulier la dimension macro.


Et des séances de formationpour les conseils de quartier ont été mises en place par le biais de réunions publiques sur les différents volets (diagnostic, projet de ville, règlement). Un e soixantaine de réunions, avec prise de parole des habitants. Une enquête publiquea été réalisée par IPSOS, une consultation en direction de tous les parisiens (avec de très nombreuses questions, comme « pour ou contre les tours »). Des informations complémentaires ont été apportées aux habitants. Et des débats avec les enfants ont eu lieu aussi afin de susciter l’intérêt des parents.


Mais c’est plutôt une petite équipe que s’est occupé de tout cela.


Tout cela pose la question de la place laissée aux habitants au bout du compte.


Une démarche très pragmatique a été mise en place, très peu conceptualisée. On n’a pas réfléchi sur le comment on s’y prend, il y a eu plutôt du tâtonnement et des outils bricolés, la terminologie était plutôt vague (concertation ? consultation ?), pas de vision d’ensemble.


La question s’est posée de ce qu’on faisait des avis des habitants et des documents produits. D’un côté des Conseils de quartier ont beaucoup produit, de l’autre l’équipe centrale a été vite dépassée, et des étudiants de Sciences Po ont été appelé pour exploiter tout cela.


De nombreux filtres – entre l’avis des habitants et le maire - ont ainsi été mis en place, les différents échelons synthétisant ou sélectionnant, ce qui nuisait à la transparence.


Plus généralement, la question se pose de « de qui vient la participation ? » dans un pays aussi centralisé. On est confronté à la question de la modernisation de l’administration. Est-ce que cette démarche a modifié les pratiques administratives ? non, cela a plutôt été un surcroit de travail et vu de manière négative par les membres de l’équipe de l’animation générale.


Et puis il y a la question des caractéristiques sociales des participants. On n’est pas arrivé à « récupérer » ceux qui ne votent pas par exemple, à l’inverse ceux qui ont participé sont ceux qui interviennent déjà dans le débat public. Du coup ceux qui participent le moins sont les femmes, les jeunes, les étrangers. On n’a pas mobilisé les outsiders.


Au bout du compte, on ne peut pas dire qu’il y ait partage du pouvoir.


En réponse aux questions :A Paris, on a valorisé l’idée d’une nouvelle ère démocratique, mais il n’y pour autant pas de partage du pouvoir ; l’articulation est complexe entre habitants, associations et conseils de quartier ; ce sont plutôt des experts qui ont répondu au questionnaire IPSOS ; les conseils de quartier ont été mobilisés lors de la phase diagnostic, mais ils ont été confrontés à une masse de documents qu’ils n’ont pas pu traiter, du coup il y a eu peu de débats sur le diagnostic et le projet n’a pas été modifié ; il y a aussi les risquesde la concertation : les gens se sont parfois mobilisés contre le logement social au nom de l’environnement et des espaces verts, même des personnes ouvertes aux besoins en logement social ; à Marseillevous avez aussi beaucoup de matière grise ; la concertation n’est pas le consensus mou, le fond de la participation c’est de lutter pied à pied, le conflit a sa place dans la participation ; le local aussi est politique 


 


Etienne Ballan (Arenes, enseignant à l’Ecole du paysage) :


Arenes créée en 1999 agit pour la démocratie locale, en accompagnement des collectivités locales ou des collectifs d’habitants : concevoir, animer, évaluer les processus de participation.


A Marseille, il y a un passé et un passif sur la question du débat sur le sol, comment la ville s’est-elle engagée sur cette question ?


Depuis 1961, il y a eu entre 2 000 et 8 000 logements construits/an, il y a eu chute, puis stagnation, puis soutien à la construction, et une remontée en 1993 liée à l’adoption du POS, avec une chute après l’annulation du POS en 1996, et une remontée avec les années 2000 avec le nouveau POS de 2000.


Désormais Marseille réinvestit (cf. la densification des bastides, des terrains des congrégations ou des terres agricoles). A la fin des années 2000 on est à près de 8 000 logements/an.


Le PLU (Plan local d’urbanisme) à venir implique un projet collectif. A l’inverse le POS s’inscrivait dans un contexte libéral, le privé construisant sur des terrains privés (hormis l’existence de quelques ZAC). Les POS de 1993 et surtout de 2000étaient conçus avec l’accord des promoteurs, c’était un accord politique avec les promoteurs pour qu’ils participent à l’attractivité de la ville. Dans ce cas, il n’y a pas de place pour les habitants.


On a besoin de 2 000 logements/an pour la décohabitation, mais la Direction de l’Habitat parle de 4 000 logements/an.


Il faut d’abord discuter des hypothèses démographiques, mais c’est une question difficile car finalement très affective. Le maire ne se voit pas à la tête d’une ville dont la population régresse.


En ce qui concerne Sainte-Marthe : le POS de 2000 réservait 250 ha à l’urbanisation, or c’est le dernier ensemble de bastides marseillaises (il y a 15% des bastides marseillaises encore en place). Le CIQ a dit, on n’est pas d’accord, on ne fait pas confiance à un pouvoir qui a fait de nombreuses barres d’HLM dans les quartiers. La mobilisation a été forte. M. Tamisier a organisé une visite avec le Directeur de l’Habitat. On a décidé une ZAC de 150 ha. Mais le projet de SHON (de m² à bâtir) n’a pas été modifié, on a maintenu le même objectif de nombre de logements : « SHON Promise, SHON due »…


Qu’en est-il de la concertation marseillaise ?


On imite l’enquête publique : un registre, une exposition et une réunion publique.


Et alors que la loi démocratie de proximité de 2002 disait que toute personne a droit à participer à l’aménagement de son environnement, par le biais des Conseils de quartier dans les villes de plus de 80 000 hab. le maire de Marseille a dit : je ne créé par les Conseils de quartier, les CIQ c’est suffisant. Dans un contexte où les CICA sont moribonds, il n’y a eu aucune modernisation de la démocratie à Marseille.


On est dans la routine, l’élue à la démocratie de proximité est en même temps l’élue aux CIQ. Il n’y a pas d’ouverture de la scène publique pour le dialogue avec la population.


Il y a plus de CIQ que de quartiers (près de 200 CIQ pour 110 quartiers), le CIQ qui apparait d’un coup est aussitôt validé.


La ville s’appuie sur un système qui décentralise la discussion : ce sont des espaces locaux de discussion publique.


Depuis 6 mois chaque projet fait l’objet de réunion publique, mais ce sont des réunions publiques qui viennent en fin de débat, et pas au début du processus.


En réponse aux questions :A Marseille, les CIQ ont joué un rôle majeur pour organiser les réseaux, en dehors d’eux le mouvement pour la participation est faible (les MOUS sont mal à l’aise), ainsi aux Flamants tout est bloqué ; tout ne peut pas être fait au niveau central, pas plus qu’au niveau local, il faut pouvoir circuler d’un niveau à l’autre, et monter en généralité, nourrir le niveau central par des concertations décentralisées ; l’inter-quartier c’est ce qui fait le plus peur ; il y a beaucoup de projet, on ne peut pas être partout, il ne faut pas non plus saturer l’espace avec des concertations ; pour la LGV Paca on a construit un projet de concertation pour que les acteurs en conflit se rencontrent ; à Grenoblegrâce aux GAM les bailleurs sociaux discutaient avec les futurs locataires.


 


Les questions :


- La question de la concertation est complexe, on peut se demander si ce ne sont pas les personnes les plus immédiatement concernées qui sont « concertées », ce sont souvent celles qui sont engagées dans des luttes urbaines ; c’est là qu’il faut se poser la question des outils nouveaux


- Il y a une différence entre un projet urbain et un plan d’urbanisme, qui a une dimension plus diffuse ; la phase diagnostic du PLU est importante, elle a été contournée à Marseille, et avant même qu’il y ait un diagnostic partagé on est déjà au PADD.


- L’indépendance des experts est nécessaire, il faut des réunions indépendantes, avec des experts qui n’ont pas d’intérêts personnels dans les projets


- Avec le POS, on n’est pas dans l’urbanisme, on est plutôt sur de la répartition de plus-value foncière ; avec 100 ans de centralisation c’est très difficile chez nous d’agir sur les projets, par exemple c’est en discutant sur les abris-bus dans le 14ème arr. qu’on est arrivé à poser le problème du réseau de transport public


 


 


 


 


 

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